Считается, что санкции являются лишь одним из инструментов внешней политики, но в последние годы они стали доминирующим инструментом. Соединённые Штаты не использовали дипломатию в той мере, в какой могли бы, и предложили ограниченную помощь в области развития и гуманитарную помощь. После дорогостоящих и прискорбных войн в Афганистане и Ираке американцы избегают развертывания значительного количества войск.
Особенность применения санкций состоит в том, что они не требуют бюджетных ассигнований. Более того, поскольку экономика США относительно замкнута, цена санкций, как правило, выше для других стран, находящихся ближе к стране, на которую наложены санкции.
Таким образом, санкции стали вариантом «по умолчанию» во внешних конфликтах. Эффективность санкций сильно различается в зависимости от страны, цели и действующего альянса. Чем более ограниченна цель и чем шире альянс, тем выше вероятность успеха. В ходе исследования 204 случаев современных западных санкций Гэри Хафбауэр и его соавторы пришли к выводу, что санкции были «частично успешными всего в 34% случаев», так что этот инструмент имеет сомнительное влияние.
Согласно утверждению Хафбауэра, санкции должны сдерживать, наказывать и обращать вспять «неподобающее» поведение. Узконаправленные и чётко определённые санкции обычно более эффективны, чем широкие санкции, направленные, например, на смену власти. Чем больше стран участвует в блокаде, тем более эффективными будут санкции.
В этом случае администрация Байдена явно показывает свои намерения вернуться к далеко идущему сотрудничеству с европейскими союзниками в своих санкциях против России.
Во время холодной войны Соединённые Штаты и остальной Запад сохраняли суровые технологические санкции против Советского Союза.
В 1974 году Соединённые Штаты приняли Поправку Джексона-Вэника к Закону о торговле США. Они настаивали, чтобы Советский Союз разрешил эмиграцию евреев как условие США для поддержания нормальных торговых отношений. Советские лидеры приняли поправку, допуская массовую эмиграцию советских евреев, и Соединённые Штаты ежегодно проверяли соблюдение соглашений со стороны СССР.
С 2012 года Россия стала объектом новых санкций Запада из-за растущего нарушения международных соглашений, по мнению западных стран. Некоторые из них являлись односторонними санкциями США, в то время как западные союзники присоединились к другим санкционным пакетам. Ни одна из санкций не была универсальной или санкционированной Организацией Объединённых Наций (ООН). В настоящее время у США есть около 15 различных программ санкций, затрагивающих Россию, и предложено несколько других; администрация Байдена призвала к пересмотру санкций США по отношению к России.
Первой санкцией США, направленной против России после холодной войны, был «Закон Сергея Магнитского о верховенстве закона и подотчётности» от 2012 года, который стал законом, когда Поправка Джексона-Вэника была окончательно отменена после вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО).
«Список Магнитского» преследует нарушителей прав человека в России. По его условиям, санкциям подверглись более 50 российских чиновников и частных помощников, а также некоторые другие организации. Им отказывают в визах в Соединённые Штаты, а их финансовые активы в США заморожены.
В декабре 2016 года конгресс США расширил действие Закона Магнитского до глобального уровня. Закон Магнитского об ответственности за права человека охватывает весь мир, больше не выделяет Россию, применяет те же принципы во всём мире и нацелен на высших должностных лиц и магнатов. Эти законы кажутся идеальными формами санкций. Они стали популярны в сообществе неправительственных организаций (НПО). Соединённые Штаты ввели санкции против нескольких россиян под GloMag.
Другая группа санкций нацелена не на Россию как таковую, а на другие страны – в частности, Иран, Сирию, Северную Корею и Венесуэлу. Российские компании, государственные или частные, часто сотрудничают с этими государствами, но эти программы санкций не относятся к обсуждению санкций против России. Две крупные санкционные программы США связаны с ситуацией на Украине: сначала против присоединения Крыма в феврале-марте 2014 года, а затем из-за военных действий на востоке Украины, с июля 2014 года. Обе программы согласованы с Европейским союзом (ЕС) и некоторыми другими союзниками, и они поддерживаются и постепенно обновляются.
Санкции США и ЕС в отношении Крыма с марта 2014 года просты – они направлены на ограничение деятельности всех основных политиков и компаний, которые занимаются крупным бизнесом в Крыму, чтобы заставить Россию заплатить максимально дорого за присоединение Крыма. Это программа санкций, которую западные страны поддерживают и контролируют на протяжении всего времени. Новизна санкций США в марте 2014 года заключалась в том, что они ударили по многим высшим чиновникам и бизнесменам России.
В июле 2014 года Россия направила спецназ к границам Украины в связи с эскалацией конфликта. 16 июля США ответили новыми, гораздо более серьёзными санкциями. Две недели спустя, после крушения малайзийского «Боинга» ЕС последовал их примеру.
Помимо применения к ответственным лицам и организациям, санкции включали секторальные воздействия в отношении финансов, нефтяных и оборонных технологий. Основное внимание уделяется финансовым санкциям, которые оказали доминирующее макроэкономическое воздействие.
В 2017 году, после того как Трамп стал президентом, конгресс США принял Закон о борьбе с американскими противниками посредством санкций (CAATSA), получив поддержку подавляющего большинства. Это вынудило администрацию обратиться за поддержкой к конгрессу в случае, если она захочет снять санкции в отсутствие урегулирования на Украине. Цель состояла в том, чтобы защитить санкции США в отношении России от действий Трампа, который выступал против них и хвалил Путина. Самый захватывающий раздел этого закона (ст.241) призывает к разработке отчёта, в котором упоминаются бизнесмены, близкие к Кремлю.
Сообщается, что администрация подготовила качественный засекреченный отчёт, но подорвала его влияние, выпустив плохо подготовленный несекретный отчёт, не заслуживающий доверия. После этого администрация Трампа колебалась, но к апрелю 2018 года политическое затруднение стало слишком сильным, поэтому она наложила санкции на семь крупных российских олигархов. Впервые с июля 2014 года Москва была потрясена, и биржевые показатели упали на 11% за один день. Соединённые Штаты также ввели санкции против России за вмешательство в выборы, а Министерство юстиции возбудило уголовные дела против подозреваемых российских бизнесменов.
В 1991 году Соединённые Штаты приняли специальный закон – Закон о химическом и биологическом контроле и искоренении боевых действий – о санкциях за такие нарушения. Он был разработан для Ирака, но в целом сформулирован для всех государств. В 2018 году из-за недоказанного применения Россией химического оружия против бывшего офицера разведки Сергея Скрипаля в Соединённом Королевстве Соединённые Штаты ввели санкции против России в соответствии с этим законом.
В 2019 году Вашингтон использовал этот закон, чтобы запретить финансовым учреждениям США участвовать в первичном выпуске суверенных облигаций, не номинированных в рублях. Естественным вторым шагом в связи с предполагаемым отравлением Навального было бы введение санкций в отношении всех выпусков государственных долговых обязательств России, включая долговые обязательства в рублях. Некоторые утверждают, что Запад должен также наложить санкции на вторичный долг, запретив западным организациям владеть суверенным долгом России, но это вынудит западные фонды продавать свои текущие активы с существенными убытками в пользу российских покупателей.
Общий государственный долг России составляет 18% ВВП на конец 2020 года. Из общего внешнего долга России в размере 470 миллиардов долларов только 66 миллиардов долларов приходятся на государственный долг, из которых 21 миллиард долларов содержатся в иностранной валюте, а 43,8 миллиарда долларов – в рублевых облигациях, по данным ЦБ РФ. Из оставшегося внешнего долга 72,5 миллиарда долларов принадлежали банкам и 318,5 миллиарда долларов – другим корпорациям.
В рамках двух последних оборонных законопроектов конгресс США принял санкции в отношении поставщиков «Северного потока – 2», российского газопровода из России в Германию через Балтийское море, что, вероятно, остановит завершение строительства этого трубопровода.
США и ЕС ответили на присоединение Крыма Россией санкциями против российских должностных лиц, частных лиц и предприятий, ответственных за данный процесс, а также против всех, кто ведёт бизнес с Крымом. К ним присоединились несколько союзников, таких как Канада, Австралия и Норвегия. США надеялись, что санкции вынудят Россию уйти из Крыма, но никто не верил, что это произойдёт в ближайшее время.
Их влияние ограничивалось Крымом и не причинило вреда экономике России. Вместо этого более реалистичной целью западных санкций в отношении присоединения Крыма, понимаемой администрацией Барака Обамы, была настойчивая экономическая и политическая изоляция Крыма. Внешнеторговый оборот Крыма упал на 90%. Цены на жильё упали, а цены на товары и услуги выросли из-за проблем со снабжением.
Крупнейшие российские государственные банки, Сбербанк и ВТБ, держались подальше, чтобы избежать санкций США и ЕС. Вместо этого там действует уже подвергшийся санкциям банк «Россия» и несколько небольших российских государственных банков, в частности Российский национальный коммерческий банк. Известный российский экономист Сергей Алексашенко считает, что российская финансовая поддержка Крыма стоит около 5 миллиардов долларов в год.
После начала эскалации конфликта на востоке Украины в июле 2014 года США и ЕС ввели скоординированные, более жесткие санкции против России. Эти новые санкции нацелены не только на людей и предприятия, но и на три сектора: финансы, оборону и нефть.
В дополнение к экспортному контролю в отношении российской оборонной промышленности, принятому Соединёнными Штатами и ЕС, в 2017 году конгресс США принял закон, вводящий санкции в отношении иностранных компаний и правительств, которые участвуют в крупных сделках с российским оборонным сектором.
Блокируя доступ России к технологиям, имеющим важное военное применение, и удерживая ресурсы у российских вооружённых сил, Запад мог бы оказать большее давление на оборонную промышленность России. Запад также ввёл санкции в отношении трёх типов нефтяных технологий: проекты в арктических, глубоководных и сланцевых месторождениях. В краткосрочной перспективе эти санкции не оказали влияния. Добыча нефти в России оставалась на уровне рекордного пика, но Запад никогда раньше не санкционировал такую крупную экономику, и поэтому он проявлял осторожность, чтобы не вводить санкции настолько суровые, что могли бы нанести ущерб Западу, – нефть, которая использовалась против Ирана и Венесуэлы, поскольку Россия была слишком крупным производителем нефти, а глобальная нехватка нефти также могла принести России финансовую выгоду за счёт более высоких цен.
Западные государства запрещают своим компаниям инвестировать в высокотехнологичные проекты по добыче нефти в России или с российскими компаниями. В частности, Exxon, у которой было запланировано несколько крупных инвестиционных проектов вместе с «Роснефтью» в России, вынуждена выйти из всех, что серьёзно затрудняет возможности «Роснефти». Тем не менее ожидается, что Россия сохранит текущий рекордный уровень добычи нефти примерно на десятилетие.
И США, и ЕС сохранили свои санкции в отношении России и постепенно ужесточили их. Первоначально многие утверждали, что Европейский союз скоро откажется от них, потому что санкции нужно было подтверждать каждые полгода, но этого так и не произошло. Некоторые страны ЕС без особого энтузиазма отнеслись к санкциям в отношении России – в основном Греция, Кипр, Венгрия и Италия, но цена противостояния большинству была бы значительной для любой страны ЕС, а гранты и условия, предлагаемые ЕС, гораздо важнее. Поэтому почти все соглашаются с большинством. Решающими державами являются Германия и Франция, и пока они остаются твёрдыми в своих убеждениях. При президенте Трампе западная координация поддержания санкций была ослаблена и запутанна. Но в целом режим санкций сохраняется с 2014 года, и с новым сотрудничеством между ЕС и США при президенте Джо Байдене вопрос о нем больше не возникает.
Влияние западных санкций
Наиболее важные санкции США в отношении России – это санкции в отношении Крыма и Донбасса. Возникают вопросы об их эффективности. Общее влияние западных санкций трудно оценить, потому что они совпали с падением цен на нефть, что еще больше увеличило нагрузку на российский бюджет и снизило стоимость рубля. Большинство авторов сосредоточили внимание на цене на нефть, упавшей в 2014 году, как на главной причине экономического упадка России.
Международный валютный фонд (МВФ) отметил, что экономический рост практически остановился, когда в 2014 году произошло снижение цен на нефть. В анализе, проведенном BOFIT, сделан вывод, что основными факторами такого развития событий стали сокращение спроса в России и существенное обесценивание рубля.
Цена на нефть и финансовые санкции – факторы, которые повредили экономическому росту России. Наиболее очевидный и легко оцениваемый эффект – сокращение притока международных средств, вызванное финансовыми санкциями, а не ценой на нефть.
Финансовые санкции ограничили международное финансирование России, и эффект был ощутимым, хотя и плохо осознаваемым. Администрация Обамы и ЕС заблокировали доступ российских компаний к западным финансовым рынкам, что также удерживало западные компании от инвестирования в Россию.
Западным финансовым учреждениям было запрещено выдавать ссуды со сроками погашения, превышающими 30 дней, для нескольких крупнейших банков и компаний России, что обеспечило удержание западных кредиторов от заключения долгосрочных операций с несколькими российскими партнерами, но платежам не препятствовало. Следовательно, примерно до середины 2016 года многие российские банки и компании не могли привлечь какие-либо средства на западном рынке капитала, что оказало болезненное воздействие на экономику России и вынудило Центральный банк России предоставить недостающую ликвидность.
Первоначально предполагалось, что Россия может обойти западные санкции, обратившись к Китаю и странам Аравийского полуострова, но ни один из четырех крупных китайских государственных банков не был готов предложить России какие-либо кредиты, потому что все они имели операции в Соединённых Штатах и были болезненно осведомлены о рисках ввиду наличия санкций. То же самое касалось банков Персидского залива и других.
Можно выделить четыре прямых эффекта западных санкций: сокращение внешнего долга (то есть принудительное сокращение доли заёмных средств), сокращение прямых иностранных инвестиций, сильный отток капитала и крайне осторожная макроэкономическая политика правительства. Первые три не зависят от цены на нефть.
Институт международных финансов (IIF) указывает на три возможных канала макроэкономических эффектов, вызванных санкциями, в том числе:
- фискальный канал, вынуждающий правительство повышать налоги или сокращать расходы;
- канал платёжного баланса, вынуждающий Россию сокращать импорт или увеличивать экспорт в условиях снижения притока капитала;
- канал баланса, вынуждающий правительство или государственные банки и государственные предприятия сокращать заёмные средства.
Эти эффекты усиливают макроэкономическую стабильность, но могут замедлить экономический рост. Общий внешний долг России сократился с 729 миллиардов долларов в конце 2013 года до 470 миллиардов долларов в конце 2020 года; это сокращение на 259 миллиардов долларов.
Западные санкции вынудили Россию отказаться от международных кредитов в размере 479 миллиардов долларов, или около одной трети её нынешнего ВВП, которые могли бы пойти на инвестиции и, следовательно, на экономический рост. Иностранные инвесторы, не относящиеся к нефтяному сектору, не подвергались прямым преследованиям западных санкций, но, естественно, забеспокоились об инвестициях в Россию.
Им пришлось столкнуться с риском продления санкций, что могло произойти в любой момент. Потом они будут подвержены кредитному риску. Наконец, они могут рискнуть своей репутацией, имея дело со страной, на которую действуют строгие санкции.
Приток ПИИ в Россию всегда был относительно ограниченным, поскольку Россия постоянно извлекала выгоду из значительного профицита текущего счёта из-за своей высокой нефтяной ренты. В период с 2014 по 2019 год годовой чистый приток прямых иностранных инвестиций в Россию составлял в среднем 1,39% ВВП. Это означает, что Россия упустила потенциальные ПИИ в размере 169 миллиардов долларов в 2014-2020 годах. Добавление этих упущенных ПИИ к упущенным иностранным кредитам дает огромную сумму в 648 миллиардов долларов; то есть 34 % ВВП России в 2019 году.
Это указывает на прямой эффект финансовых санкций. В период 2010-2013 годов российские инвестиции в основной капитал после мирового финансового кризиса увеличивались в среднем на 6,2% в год, но в период санкций 2014-2020 годов они сокращались в среднем на 0,5% в год. Общая факторная производительность снижалась на 0,5% в год в период с 2014 по 2018 год, а валовой внешний отток в среднем составлял 2% ВВП в год.
Увеличение прямых иностранных инвестиций и инвестиций, основанных на притоке иностранного капитала, также увеличит импорт. По этой теме существует обширная литература, но общие выводы заключаются в том, что она зависит от многих факторов:
- типов инвестиций (дороги требуют небольшого импорта, в то время как технологии требуют большого импорта),
- расстояния от инвестора,
- характера вводимых ресурсов,
- требований,
- спроса на иностранных специалистов и менеджеров и т.д.
Рост инвестиций приведёт к необходимости импортировать товары, технологии и рабочую силу, а также к соответствующему сокращению текущего счёта. Таким образом, необходим второй вычет, обусловленный узкими сферами в российской экономике.
В 2015 году МВФ оценил воздействие: «Оценки, основанные на моделях, показывают, что санкции и контрсанкции могут первоначально снизить реальный ВВП на 1-1,5%. Продолжительные санкции могут привести к совокупной потере производства в среднесрочной перспективе на уровне до 9% ВВП, поскольку более низкое накопление капитала и передача технологий ослабляют и без того снижающийся рост производительности».
По мнению авторов, удар мог быть более чем в два раза больше. В 2019 году МВФ заметил: «В 2014-2018 годах рост производства в среднем составлял 0,5%, что более чем на 2% в год медленнее, чем первоначально планировалось». Из этого МВФ пришёл к выводу, что только 0,2% были вызваны санкциями, но он относит 1% к фискальным факторам и 1,2% к монетарным и финансовым факторам.
В июле 2019 года исполнительный совет МВФ завершил консультации в соответствии со Статьёй IV речью: «Экономика России продолжает демонстрировать умеренный рост при разумной макроэкономической политике, но со структурными ограничениями и последствиями санкций. Производство выросло на 2,2% в 2018 году за счёт экспорта и потребления, чему способствовал рост реальной заработной платы и более высокий спрос на рабочую силу. Инвестиции показали умеренный рост по сравнению с предыдущим годом».
Пока Соединённые Штаты и их союзники пытаются сдержать российское правительство с помощью финансовых санкций, МВФ советует правительству России, как минимизировать последствия этих санкций.
Напротив, с 2014 года Европейскому банку реконструкции и развития запрещено предлагать новое финансирование российским компаниям. Естественно, что сейчас США пытаются запретить МВФ предоставлять финансовые консультации российскому правительству.
Суждения о том, были ли западные санкции суровыми и эффективными, сильно разнятся, как и предполагаемая цель. Конечная цель западных стран – уход России из Донбасса и Крыма – не была достигнута. Россия смогла дать отпор в широкомасштабной гибридной войне с кибератаками, убийствами и применением запрещенного химического оружия; российская экономика не пострадала.
Однако достигнуты более умеренные цели, которыми пытается гордиться Запад. Во-первых, санкции Запада сохранились. Главный аргумент заключается в том, что цена для российской экономики намного выше, чем предполагалось ранее. Крым остается практически полностью изолированным. Западные финансовые санкции работают в рамках своей направленности. Соединённые Штаты и ЕС продолжат использовать эти инструменты давления.
Проблемы с санкциями
Когда в 2014 году США и ЕС начали вводить санкции в отношении России, возникло много опасений. Казначейство США опасалось, что слишком суровые санкции вызовут новый кризис, поэтому действовали осторожно.
Резервы Центрального банка России и система платежей SWIFT были вне пределов. Управление по контролю за иностранными активами США (OFAC, часть Министерства финансов) вместе с другими управлениями Министерства финансов провели тщательную комплексную проверку, чтобы проверить, что они могут делать, не вызывая экономических потрясений, опасных для Запада.
Лучший способ избежать опасностей – двигаться шаг за шагом. OFAC проводило образцовую комплексную проверку до апреля 2018 года, когда Олег Дерипаска и шесть других олигархов были добавлены в список граждан с особым статусом и заблокированных лиц (SDN), который запрещает им и их предприятиям работать в США.
Это привело к санкциям против многих компаний Дерипаски, включая «Русал», вторую по величине алюминиевую компанию в мире, и её холдинговую компанию En+. На этот раз Министерство финансов не провело должной проверки и перешагнуло границы. Он также не координировал действия и даже не информировал своих европейских союзников. «Русал» производит 6% всего алюминия в мире, и его санкции привели к резкому росту цен на алюминий на 20%.
В Ирландии и Швеции располагались заводы «Русала», которым санкции США больше не позволяли работать. После 10 месяцев переговоров OFAC ослабило санкции, заявив, что Дерипаска отказался от прямого исполнительного контроля. В отношении огромной автомобильной компании Дерипаски ГАЗ в Нижнем Новгороде также были полностью наложены санкции, но у неё было совместное предприятие с Volkswagen, которому не разрешалось работать с компанией SDN.
Российское правительство предложило Volkswagen приобрести вторую половину ГАЗа, но Volkswagen не мог больше инвестировать в Россию. Он также не хотел отказываться от своих активов из-за санкций США. Volkswagen и Германия договорились и добились отмены санкций США в отношении ГАЗа для сохранения статус-кво.
Таким образом, OFAC не хочет налагать санкции на большее количество олигархов, которым может принадлежать больше, чем известно OFAC. Ещё больший интерес вызывает то, что многие санкции не соблюдаются. Из опубликованных в апреле 2016 года Панамских документов, файлов Сети по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN), и других утечек известно, что лица, подвергшиеся санкциям, являются конечными бенефициарными владельцами активов в пределах юрисдикции США, которые должны быть заморожены в соответствии с принятыми санкциями. Казначейство США ежегодно публикует общий объём замороженных активов, но объёмы не уточняются. На вопрос, почему это так, официальные лица OFAC отвечают, что хотят избежать судебных разбирательств.
Выводы
В центре внимания финансовые последствия западных санкций для России, в первую очередь финансовые санкции, санкции в отношении нефтедобычи, которые сдерживают прямые иностранные инвестиции, и личные санкции в отношении некоторых бизнесменов.
Трудно отделить последствия более низких цен на нефть от последствий финансовых санкций, но, по оценке авторов, влияние финансовых санкций было преуменьшено. Финансовые санкции Запада привели к сокращению иностранных кредитов и прямых иностранных инвестиций в Россию. По их оценкам, затраты существенно выше, чем предполагалось ранее, примерно на 2,5-3% ВВП в год, что примерно в два раза больше, чем оценивал МВФ в 2015 году.
Часто не учитываются два основных эффекта: санкции отпугнули приток иностранных финансовых средств и вынудили российское правительство проводить очень ограничительную фискальную и денежно-кредитную политику, которая наносила ущерб экономическому росту.
Подытоживая, стоит выделить несколько теоретических представлений, как будут вести свою политику США при администрации Джо Байдена.
США постараются усилить существующие санкции, настаивая на большей прозрачности санкционированных фондов на Западе. Новый Закон США о корпоративной прозрачности остаётся ключевым. Его будут дополнять.
Агентство по соблюдению нормативных требований США – FinCEN может быть расширено в правах, чтобы оно могло справляться со своими многочисленными задачами. Также может быть получен доступ к автоматической информации о подозрительных транзакциях.
США постараются улучшить внутреннюю координацию политики санкций и восстановить координацию с ЕС.
Первоочередной целью политики США в отношении России станет вытеснение России с востока Украины, и это может быть сделано путём угрозы постепенной эскалации санкций.
Первичная эмиссия всех российских суверенных долговых обязательств в любой валюте кажется малоизвестным плодом, который повысит стоимость фондирования для российского правительства. Запад может продолжать принуждать российские государственные структуры сокращать свой внешний долг. Запад может сделать это, введя санкции в отношении российских компаний, повторно применив существующие санкции.
Запад может запретить МВФ предоставлять финансовые консультации российскому правительству.
Также существует риск реализации двух способов давления:
- замораживание резервов Центрального банка России в размере около 570 миллиардов долларов, как это произошло с резервами центральных банков Ирана и Ливии;
- вывод России из платежной системы SWIFT, как это было сделано с Ираном.
Нет Комментариев