Кто для кого старается: союзники для Штатов или Штаты для своих союзников? Вопрос встал ребром два поколения назад…
«Доктрина Гуама» Ричарда Никсона 1969 года побудила союзников Америки в Азии следовать различным стратегиям, основанным на представлениях о надёжности Америки. Если администрация Байдена хочет укрепить альянсы страны, продвигаясь вперёд, и избежать повторения ошибок альянсов Никсона, то её первоочередной задачей должно быть восстановление уверенности в надёжности США.
Вскоре после того как СМИ объявили Джо Байдена победителем президентских выборов 2020 года, начали поступать поздравления от союзников США. Хотя такие сообщения являются ожидаемыми дипломатическими тонкостями, некоторые лидеры чётко заявили о своём желании перевернуть страницу после бурных четырёх лет Трампа. Выборы, как заявил министр иностранных дел Германии Хайко Маас, предоставили возможность для «нового трансатлантического начала, нового курса». В такой реакции нет ничего удивительного. Президент Дональд Трамп неоднократно называл союзы США «несправедливыми» и «устаревшими» договорённостями. Байден, напротив, пообещал, что более тесная координация с союзниками станет отличительной чертой его внешней политики. Тем не менее остаётся главный вопрос: вернутся ли американские союзы к прежнему положению после четырёх лет ультиматумов со стороны США – или же началась более фундаментальная трансформация?
Хотя ещё слишком рано делать окончательные заявления о долгосрочном влиянии Трампа на американские союзы, дебаты носят характерные черты более ранней попытки пересмотреть союзы США: «доктрины Гуама» от 1969 года, принятой президентом Ричардом Никсоном. Реакция союзников на «доктрину Гуама» преподаёт администрации Байдена важные уроки, поскольку она работает над укреплением союзов Америки. Мы утверждаем, что те же опасения по поводу стратегических перегибов, которые заставили США требовать большего «разделения бремени», также имеют тенденцию подрывать доверие союзников к Соединённым Штатам. Поэтому вместо привязки к Соединённым Штатам многие государства региона ищут альтернативы – расширения, автономизации и приспособления, часто применяя комбинацию этих четырёх стратегий. Следовательно, если администрация Байдена хочет, чтобы союзники Америки делали больше в контексте альянса, её первоочередной задачей должно быть восстановление уверенности в надёжности США.
25 июля 1969 года Никсон сделал неофициальные замечания о «роли Америки в Азии» во время остановки на Гуаме. В то время финансовые ограничения и антивоенные настроения вызвали переоценку долгосрочных и дорогостоящих зарубежных обязательств. В результате, предупредил Никсон, «Соединённые Штаты, как мы надеемся, в скором времени окажутся – никто не может сказать, сколько времени это займёт, но очень скоро – перед серьёзным решением: какова будет их роль в Азии?» Затем Никсон изложил то, что стало ядром «доктрины Гуама»:
Пришло время, когда Соединённые Штаты в отношениях со всеми нашими азиатскими друзьями (должны) быть весьма решительными по двум пунктам: во-первых, мы будем выполнять наши договорные обязательства… но, во-вторых, в том, что касается обеспокоенности проблемами внутренней безопасности… Соединённые Штаты будут поощрять и имеют право ожидать, что эта проблема будет всё в большей степени решаться, и ответственность за неё несут сами азиатские страны.
Прося азиатских союзников делать больше для собственной защиты, Никсон отметил, что «сейчас все из них или практически все стоят на собственных ногах, по крайней мере с экономической точки зрения, и являются нашими очень хорошими клиентами». Несколько месяцев спустя Никсон выступил с официальным обращением к американской публике, в котором заявил: «Защита свободы – дело каждого, а не только Америки. И это особенно ответственность людей, чья свобода находится под угрозой». Эти замечания перекликались с настроениями, высказанными им в статье в журнале Foreign Affairs за 1967 год, в которой говорилось, что Соединённые Штаты больше не могут позволить себе служить главным оплотом против азиатской нестабильности. Вместо этого, как он утверждал, азиатские партнёры должны «попытаться сдержать агрессию в своих регионах» и «создать коренные азиатские рамки для своей собственной безопасности в будущем».
В основе стратегии Никсона лежала вера в то, что Соединённые Штаты достигли точки перегиба, когда их стратегия больше не руководствуется реалистичной оценкой интересов США. Обязательства за рубежом позволили истощить ценные американские ресурсы. Никсон чувствовал, что Соединённые Штаты зациклились на периферийных вопросах, таких как война во Вьетнаме, которые вытеснили более важные приоритеты. Он утверждал, что озабоченность Америки Вьетнамом «исказила нашу картину Азии. Маленькая страна на краю континента заполнила экран нашего разума; но она не заполняет всю карту». Никсон был полон решимости исправить это искажение и изменить условия участия США.
Хотя Никсон пообещал, что Соединённые Штаты останутся тихоокеанской державой и будут выполнять свои договорные обязательства, было ясно, что участие Америки изменится. Речь Никсона на Гуаме вызвала беспокойство среди азиатских союзников, но именно реализация этой стратегии – в частности, неожиданное сближение с Китаем и возможное падение Сайгона – ускорила переосмысление азиатскими лидерами надежды на Соединённые Штаты. Тем временем администрация готовилась сократить своё присутствие в Азии, удалив 20 000 военнослужащих из Южной Кореи, 17 000 из Японии и 16 000 из Таиланда. Руководители США также стремились к разрядке в отношениях с СССР, сокращая при этом свои обязательства перед Тайванем и Юго-Восточной Азией. Эти решения внушали региональным государствам уверенность, что Вашингтон откажется от обязательств, которые лидеры США считали несущественными или устаревшими.
РЕЧЬ НИКСОНА НА ГУАМЕ ВЫЗВАЛА БЕСПОКОЙСТВО СРЕДИ АЗИАТСКИХ СОЮЗНИКОВ. ФОТО: MARY EVANS PICTURE LIBRARY / GLOBALLOOKPRESS
Реакция региона на доктрину Гуама ознаменовала начало глубоких преобразований. Азиатские союзники и партнёры жаловались, что новый подход Никсона отражает «ослабление американской воли поддерживать международный порядок», предполагая «неизбежное движение Америки к революции». К 1970-м годам Азия стала более многополярной, а региональные отношения – более аморфными. Меньшие державы были вынуждены адаптироваться к более неопределённому региональному балансу сил, в котором роль США как гаранта безопасности больше не была очевидна. Хотя Никсон покинул свой пост в 1974 году, его теория «динамической стабильности» сформировала регион на следующие полвека. Таким образом, региональные отклики на «доктрину Гуама» представляют собой полезные исторические аналогии для сегодняшних дебатов об американских союзах.
Прежде чем рассматривать конкретные ответы на «доктрину Гуама», необходимо описать диапазон решений, доступных для государств с существующими асимметричными альянсами. Имеются четыре основных варианта выравнивания, каждый из которых описан ниже. Эти четыре варианта лучше всего рассматривать как идеальные типы, которые можно комбинировать для соответствия уникальной ситуации безопасности государства:
Закрепление. Государства могут заключить (или возобновить) формальный союз, более тесно сотрудничая с союзником. Государства могут сигнализировать о более тесном взаимодействии с союзником посредством различных действий, включая официальные договоры, военное базирование, ротацию войск, соглашения о доступе, совместные тренировки и учения, совместные боевые операции, продажу оружия, военную помощь, заявления о поддержке союзника, критику общего соперника. Эти усилия направлены на усиление приверженности альянсу и увеличение общих возможностей для лучшего сдерживания или защиты от общей угрозы.
Расширение. Вместо того чтобы полагаться на единый формальный альянс, государства могут углублять неформальные отношения для создания более прочной сети региональной безопасности. Джон Икенберри и Джитсуо Цучияма описывают «порядок безопасности на уровне общины», в котором власть ограничивается «посредством работы кооперативных институтов и согласованных правил, ограничивающих возможности использования силы и насилия». Цель такой системы – лучше поддерживать статус-кво, вовлекая великие державы в многосторонность безопасности, чтобы ослабить их мощь.
Автономизация. В качестве альтернативы государства могут вкладывать больше средств в оборону и развивать независимые возможности, такие как ядерное оружие, для сохранения свободы действий. Джеймс Морроу объясняет, что «грубый компромисс между автономией и безопасностью существует в логике военных союзов… Покупка оружия повышает безопасность нации за счёт некоторого богатства; формирование союзов может повысить безопасность нации за счёт некоторой автономии». В результате стремление к автономии фактически представляет собой выбор внутреннего уравновешивания за счёт увеличения военных расходов – по сравнению с внешним уравновешиванием за счет большей опоры на союзника.
Приспособление. Наконец, государства могут перестроиться, приняв угрожающую силу, тем самым избегая зависимости либо от независимых возможностей, либо от внешней поддержки. Приспособление похоже на то, что Стивен Уолт называет увлечением, при котором «побеждающий может надеяться избежать нападения на себя, направив его в другое место». Этот тип приспособления во многих отношениях противоположен якорению, когда государства предпочитают согласовываться с источником угрозы, а не противостоять ему.
Большинство государств используют комбинацию этих четырёх подходов, одновременно охватывая несколько вариантов. Но как государства выбирают правильное сочетание закрепления, расширения, автономизации и приспособления? Высокое восприятие угрозы ведёт к закреплению или автономизации, потому что страны, сталкивающиеся с высокой угрозой, желают надёжного сдерживающего фактора, который может быть получен только с помощью формального договорного альянса или существенного независимого потенциала. Низкое восприятие угрозы стимулирует усиление или приспособление, поскольку такие подходы менее затратны в финансовом отношении и не требуют передачи политического контроля союзнику. Между тем, когда государство рассматривает союзника как высоконадёжного, оно обычно использует подход закрепления или усиления, в то время как низкая надёжность союзника стимулирует автономию или приспособление.
Удвоив этот альянс, государство может быстро укрепить региональный баланс сил. Однако такое внешнее уравновешивание не обходится без затрат. Тогда более слабый союзник становится зависимым от своего более сильного союзника в выполнении своих обязательств по обеспечению безопасности. В обмен на это обязательство более слабый союзник часто должен позволять более сильному союзнику больше влиять на свою внешнюю и оборонную политику.
Что, если противник очень опасен, но сильного и надёжного союзника нет? В этом случае государство может стремиться к автономии, инвестируя в свой военный потенциал. Подобные внутренние уравновешивающие усилия привлекательны тем, что позволяют избежать зависимости от внешней силы. Тем не менее существуют серьёзные риски, особенно для слабых государств, которые могут оказаться не в состоянии противостоять возможностям угрожающего соседа. В результате попытки добиться автономии сопряжены с высокими рисками и затратами ресурсов, особенно для небольших государств.
Что, если угроза со стороны противника кажется относительно низкой? В этом случае привлекательной альтернативой является усиление позиции государства путём присоединения к более широкой коалиции государств-единомышленников. Положительная сторона создания коалиции такого типа заключается в том, что государствам не нужно уступать друг другу политические рычаги воздействия. Риск, однако, состоит в том, что слабо согласованная группа государств может пострадать от проблем координации, которые подорвут их способность сдерживать решительного противника. Следовательно, меры по усилению позиции государства более привлекательны, когда оно сталкивается с менее опасным противником.
Наконец, если государство не сталкивается с опасным противником или не имеет надёжного союзника, часто возникает соблазн пойти навстречу. Присоединение к сопернику часто непопулярно, и ученые обнаружили «сильную тенденцию государств балансировать при выборе союза». Тем не менее некоторые государства всё ещё рассматривают это, особенно если они политически или экономически зависят от угрожающей иностранной державы. Тем не менее приспособление сопряжено с серьёзными рисками, в том числе с тем, что такая уступка может не умиротворить противника.
Основываясь на этой концепции, мы утверждаем, что у стран Азии было четыре основных варианта ответа на «доктрину Гуама» Никсона, которые были обусловлены в первую очередь их восприятием угроз и союзников. Чтобы определить, применимы ли эти рамки к тому, как государства региона отреагировали на «доктрину Гуама», мы исследуем действия четырёх наиболее важных союзников США в этот период: Японии, Южной Кореи, Австралии и Таиланда.
Япония: надёжный союзник
Реакция Японии на «доктрину Гуама» была наиболее благоприятной с американской точки зрения. Хотя заявление Никсона вызвало беспокойство у японских лидеров, тесные связи между правительствами двух стран помогли им пережить переходный период. В двусторонних сообщениях этого периода подчеркивалось, что Япония ожидает продолжения американских обязательств. Действительно, через год после провозглашения «доктрины Гуама» официальный представитель США сообщил, что «отношения с Японией находятся в очень хорошей форме». Несмотря на то что Вашингтон переосмыслил свой региональный подход, японские лидеры в значительной степени решили привязать свою политику к политике Соединённых Штатов. Япония действительно расширила свои региональные отношения и серьёзно подумала об автономных возможностях, но эти меры против ухода США в конечном итоге оказались ненужными из-за неизменной приверженности Вашингтона Японии.
В некотором смысле «доктрина Гуама» сыграла на существовавших ранее предпочтениях японцев. Когда Никсон объявил о своем намерении сократить участие Америки в Азии, он сигнализировал о серьёзном сдвиге не только в регионе, но и в отношениях между США и Японией в частности. Во время обсуждения совместного коммюнике в 1969 году Никсон призвал премьер-министра Японии Эйсаку Сато взять на себя больше ответственности за региональную безопасность. Этот сдвиг приветствовали многие лица в Японии, которые стремились взять на себя большую роль в сфере безопасности и восстановить контроль над Окинавой. В заключительном коммюнике администрация Сато прямо признала заинтересованность Японии в безопасности как Корейского полуострова, так и Тайваньского пролива. Это не только облегчило бы бремя для Соединённых Штатов, но и помогло бы нормализовать послевоенное состояние безопасности Японии.
Решение Сато привязаться к Соединённым Штатам стало возможным благодаря в значительной степени общей озабоченности союзников по поводу СССР. Большинство людей в Токио рассматривали Советы как прямую угрозу, и эта точка зрения набирала обороты в 1970-е годы. Японские лидеры давно «идентифицировали Советский Союз как фундаментальную угрозу безопасности страны», – отмечает Маттео Дайан, но «возрождение советской угрозы было вызвано крахом разрядки и возобновлением советской активности». Японские лидеры беспокоились, что у них нет возможностей самостоятельно сдержать Советский Союз. Советник по национальной безопасности Генри Киссинджер отметил: «Поскольку Япония была настолько важна, мы не могли оставаться равнодушными к роли Японии… Мы были рады подписанию Договора (по безопасности между США и Японией) и, конечно же, не хотели его аннулировать; напротив, мы бы усилили его». Таким образом, Соединённые Штаты отличали свой подход к Японии от подхода к другим альянсам, дав понять, что Япония может полагаться на Соединённые Штаты.
Хотя в Японии опасались, что быстрый вывод войск США может дестабилизировать регион, оба правительства были привержены сокращению военного присутствия США в Японии. Официальные лица США пришли к выводу, что японские лидеры предпочитают «сокращение и объединение американских баз или даже передачу японским силам самообороны контроля или управления». Это обоюдное стремление к сокращению американских сил, дислоцированных в Японии, было официально закреплено в Соглашении о реверсии Окинавы от 1971 года, которое вернуло острова Рюкю и Дайто под контроль Японии и проложило путь для более самодостаточных японских сил обороны. Также было критически важно, чтобы Япония согласилась с требованиями США об увеличении разделения бремени, увеличив расходы на свои силы обороны. Таким образом, на протяжении 1970-х годов США и Япония взяли на себя расширенные обязанности альянса и большую региональную роль Токио, в том числе как в продлении договора о безопасности в 1970 году, так и в «Руководящих принципах сотрудничества в области обороны» в 1978 году. Представив доктрину Никсона как возможность для Японии, официальные лица США избежали некоторых разногласий, которые могли бы повредить отношениям с другими союзниками.
Тем не менее «доктрина Гуама» усилила союзническую напряженность между Вашингтоном и Токио, а также уменьшила влияние США на Японию. По оценкам американской разведки, «японские правительства будут все больше стремиться продемонстрировать – другим азиатам и своему собственному электорату, – что их политика независима от политики Вашингтона». Лидеры США обеспокоены «признаками усиления напряжённости в отношениях – по мере того, как Япония продвигается к большей независимости». Между тем переход к сокращённому военному присутствию США уменьшил влияние Америки на процесс принятия решений в Японии. В частности, Вашингтон стал больше беспокоиться о независимом наращивании военной мощи Японии и о том, что два союзника придерживаются разных подходов к Китаю. То, что эти противоречия оказались управляемыми, отчасти объяснялось тем, что японские лидеры продолжали рассматривать Соединённые Штаты как относительно приверженных альянсу.
Официальные лица в Токио не могли и думать о том, чтобы в одиночку выступить против Советского Союза. Хотя Япония и была обеспокоена риском ядерного нападения, она по-прежнему категорически возражала против разработки собственного ядерного оружия. Это в сочетании с ограниченными уровнями военных расходов страны не позволяло лидерам Токио серьёзно рассматривать возможность получения автономии от Соединённых Штатов. Тем не менее правительство по-прежнему знало, что существует повышенная вероятность того, что Вашингтон может отказаться от него. В результате японские лидеры стремились к более автономным возможностям, чтобы снизить риск отказа и, возможно, также увеличить рычаги влияния на Соединённые Штаты. Госсекретарь США признал этот риск, написав, что вклад Японии в безопасность, вероятно, будет «в менее полезной форме, чем нам хотелось бы».
Вслед за «доктриной Гуама» представители Министерства обороны Японии начали предлагать более независимый подход к защите Японии. Это побудило Японию опубликовать свой первый послевоенный технический документ по обороне в 1970 году. Недавно назначенный директор Японского оборонного агентства Ясухиро Накасонэ возглавил разработку этой новой стратегии, утверждая, что Япония должна сосредоточиться в первую очередь на независимой самообороне – и необходимо удвоить оборонный бюджет Японии, чтобы поддержать эту цель. Хотя предложения Накасонэ в конечном итоге стали жертвой внутренних ограничений, они, тем не менее, ознаменовали начало постепенного движения к большей автономии Японии. Управление этим сдвигом стало серьёзной фиксацией для администрации Никсона, которая работала над тем, чтобы примирить своё стремление к большему разделению бремени Японии с опасениями по поводу более сильной и автономной Японии.
Таким образом, Япония продолжала закреплять свою стратегию безопасности в Соединённых Штатах, несмотря на вопросы об обязательствах Америки в связи с «доктриной Гуама». Одним из важных различий между Японией и другими союзниками США в Азии было то, что Вашингтон рассматривал Токио как важнейший оплот против Советского Союза. Относительно высокая предполагаемая угроза для Японии помогла убедить лидеров в Токио, что у Соединённых Штатов нет другого выбора, кроме как сохранить свои обязательства. Действительно, в 1970 году Киссинджер заверил японских лидеров, что «Япония настолько важна, что мы не можем допустить, чтобы она была уничтожена в ядерной войне. Это не было актом благотворительности; мы сделали это для себя». В этом смысле именно тесное совпадение американских и японских интересов безопасности заставило Японию закрепить союз с США, даже несмотря на то что некоторые в Токио начали рассматривать преимущества увеличения автономии.
Южная Корея: автономный союзник
Вместо того чтобы привязаться к Соединённым Штатам, Южная Корея стремилась к значительно большей автономии в ответ на «доктрину Гуама». Сеул пригрозил развивать независимый военный потенциал во многом потому, что южнокорейские лидеры более скептически относились к обязательствам Америки, чем их японские коллеги. Как предупредил адмирал Джон С. Маккейн-младший после встречи с официальными лицами Южной Кореи на Гавайях в 1970 году, «позиция корейской делегации сегодня имела сильный оттенок потерпевшей стороны, которую неверный друг лишал своих прав».
Союз Америки с Южной Кореей родился из общего страха перед распространением коммунизма. Эта озабоченность побудила США участвовать в Корейской войне и привела к послевоенному размещению американских войск на Корейском полуострове, а также к формализации отношений между двумя странами в области безопасности. Во время войны во Вьетнаме Южная Корея вернула услугу, поставив вторую по величине численность иностранных вооружённых сил. Сеул надеялся, что эти усилия приведут к экономическим выгодам и более тесным военным связям с США. Таким образом, участие Сеула во Вьетнаме было стратегическим расчетом, призванным заручиться поддержкой Америки в будущем на Корейском полуострове.
На этом фоне «доктрина Гуама» нанесла двойной удар по Южной Корее. В основном односторонние решения Никсона передать больше ответственности азиатским союзникам, обратиться к Китаю и уйти из Вьетнама поставили под сомнение как жертвы Южной Кореи за рубежом, так и её перспективы ближе к своим границам. Первоначально Никсон сказал президенту Южной Кореи Пак Чон Хи:
Я могу заверить вас, что мы не отступим из Тихоокеанского региона и не сократим наши обязательства, но я думаю, что нам нужна разумная политика – мы будем помогать странам, которые пытаются помочь себе.
Тем не менее Пак проигнорировал возможность того, что Соединённые Штаты будут использовать «доктрину Гуама» в качестве прикрытия для вывода войск с Корейского полуострова. В телеграмме Госдепартамента США в 1970 году отмечалось: «Пак решил проигнорировать эти сообщения и… был уверен, что в настоящее время такого подхода не будет».
Но вскоре стало ясно, что Никсон полон решимости перестроить силы США в регионе. Многие в Вашингтоне считали, что американские войска в Южной Корее имеют больше символическое, чем военное значение. Согласно оценкам США, Южная Корея может выдержать атаку со стороны Северной Кореи. В 1970 году Совет национальной безопасности заявил, что «военная потребность в сухопутных войсках США в Корее незначительна или отсутствует даже при нынешней неулучшенной структуре сил РК (Республики Корея)». Некоторые в Вашингтоне также считали, что сокращение войск в Южной Корее необходимо, чтобы избежать чрезмерного расширения американских войск. Ни один из аргументов не был особенно убедительным для Сеула, где американские войска по-прежнему были «символом обязательств США по защите Республики Корея и фактически всей Северо-Восточной Азии». Как отмечается в одном из документов американской разведки, «критическим элементом мышления как Северной, так и Южной Кореи во время любого кризиса будет позиция США или то, что они считают».
Таким образом, Вашингтон осознавал, что «значительное или быстрое сокращение присутствия США может вызвать беспокойство у корейцев и будет рассматриваться (как союзниками, так и врагами) как свидетельство того, что Соединённые Штаты утратили интерес к выполнению своих оборонных обязательств в Корее». Но Никсон все равно пошёл вперёд и удалил 7-ю пехотную дивизию в 1971 году. Это стало «глубоким потрясением» для Пака, который немедленно пригрозил уйти в отставку, заявив: «Если солдаты уйдут, я уйду». Но Пак остался и вместо этого стремился укрепить свою власть, подрывая демократические институты посредством конституции Юшина. В результате критика со стороны Вашингтона усилила напряжённость в альянсах. В этот период южнокорейские лидеры напрямую связались с Северной Кореей, кульминацией чего стало Совместное коммюнике Севера и Юга, подписанное 4 июля 1972 года. Сеул попытался перейти от «стратегии взаимной враждебности» к «стратегии надежды» с Пхеньяном, стремясь компенсировать «сильную зависимость от крупных держав в решении в основном их внутренних дел». Однако эта попытка примирения провалилась, поскольку неоднократные переговоры оказались неспособными преодолеть различные взгляды на объединённую Корею. Тем временем южнокорейские лидеры запросили у Америки военное оборудование и существенную помощь для создания отечественной военной промышленности. Хотя Соединённые Штаты в конечном итоге оказали поддержку схеме военной модернизации стоимостью 1,5 миллиарда долларов, Южная Корея не была достаточно уверена в США.
Неспособность Вашингтона успокоить Сеул побудила правительство в Сеуле развивать независимый военный потенциал. Пак не разделял убеждения Америки в том, что Южная Корея имеет военное преимущество перед Северной Кореей. Действительно, в 1974 году жена Пака была убита наёмным убийцей, выступавшим за Северную Корею. Пак также знал, что в Вашингтоне есть те, кто выступает за вывод ещё большего количества войск из Южной Кореи, в том числе Джимми Картер, который позже приказал вывести 2-ю пехотную дивизию из Южной Кореи. Поэтому Пак направил Южную Корею на путь создания ядерного оружия и средств его доставки. Когда Соединённые Штаты возразили, Пак сообщил американскому руководству, что ценой нераспространения является обязательство сохранить американские войска на полуострове.
К 1974 году Южная Корея уже имела надёжную ядерно-энергетическую программу и приобретала завод по переработке, который позволил бы производить плутоний в количестве, достаточном примерно для одной ядерной боеголовки в год. В 1975 году была начата полноценная программа создания ядерного оружия – «проект 890». В эту программу входили группы, работавшие над конструкциями ракет и ядерных боеголовок, а также химических боеголовок. Американские лидеры становились всё более обеспокоены этими усилиями и упорно трудились, чтобы замедлить их продвижение. Американское давление было в конечном итоге успешным, и, согласно оценкам американской разведки, «готовность Пака приостановить «проект 890″ была в значительной степени обусловлена плохой работой (Агентства оборонных разработок)… и отсутствием какой-либо непосредственной потребности в разработке ядерного оружия». Эта потребность рассеялась после того, как официальные лица США предоставили более чёткие гарантии безопасности и продемонстрировали более жёсткие ответы на провокации Северной Кореи, чем ожидали Пак и другие южнокорейские лидеры. Тем не менее Соединённым Штатам и Южной Корее было трудно управлять этой внутрисоюзной динамикой в течение многих лет, а Сеул будет постоянно использовать угрозы большей автономии для формирования политики США.
Почему Южная Корея приняла автономию после «доктрины Гуама»? Приведённые выше данные свидетельствуют о том, что лидеры в Сеуле считали Соединённые Штаты ненадёжными перед лицом серьёзной угрозы со стороны Северной Кореи. В то время как американские политики продемонстрировали высокую степень озабоченности по поводу советской угрозы Японии, они проявили гораздо меньшую озабоченность по поводу угрозы Северной Кореи для Южной Кореи. Соединённые Штаты и Южная Корея в течение многих лет продолжали расходиться во взглядах на эту угрозу, а Вашингтон считал вероятность крупного нападения маловероятной. Этот разрыв усилил обеспокоенность Южной Кореи по поводу обязательств Америки и заставил Сеул рассмотреть несколько способов уменьшить зависимость от Соединённых Штатов. Хотя размещение войск было предпринято в начале 1970-х годов.
Австралия: усиливающий союзник
Реакция Австралии на доктрину Гуама Никсона сильно отличалась от реакции Японии или Южной Кореи во многом потому, что Австралия не столкнулась с такой непосредственной угрозой. Австралия долгое время полагалась на свои союзы с «великими и могущественными друзьями» для защиты от нестабильности в других регионах Азии. Заявление Никсона поставило эту стратегию под сомнение. Официальные лица Австралии публично поддержали подход Никсона, но в частном порядке были обеспокоены его последствиями для Юго-Восточной Азии, назвав «доктрину Гуама» «потенциально противоречивой» и отметив, что договорные обязательства перед Организацией договора о Юго-Восточной Азии (SEATO) «похоже, неофициально отложены на полку». Результатом стала значительная эволюция австралийской стратегии в течение 1970-х годов. Оставаясь приверженными альянсу с США, австралийские политики предприняли шаги по укреплению связей Канберры с другими региональными державами. «Доктрина Гуама» Никсона также вызвала вторичные сдвиги в австралийском стратегическом мышлении, породив как более тесные связи с Китаем, так и новые дебаты о ценности самообеспечения, которые продолжают звучать даже сегодня.
Военная кампания Японии во время Второй мировой войны послужила мощным напоминанием австралийцам об их уязвимости перед внешними угрозами. Столкнувшись с перспективой коммунистических восстаний в Юго-Восточной Азии, австралийские политики поддержали такие механизмы коллективной защиты, как Договор о взаимной безопасности Австралии, Новой Зеландии и Соединённых Штатов и СЕАТО. Стратегические концепции и структура вооружённых сил Австралии явно основывались на идее совместных действий с американскими войсками в рамках передовой стратегии обороны, призванной не дать азиатским угрозам достичь берегов Австралии. Австралийские лидеры надеялись, что эта стратегия сохранит приверженность Америки как альянсу, так и региональной стабильности. Тем не менее, поскольку Соединённые Штаты начали уставать нести главную ответственность за нанесение ударов коммунизму в Юго-Восточной Азии, они все чаще требовал большего разделения бремени от Австралии, и либеральное правительство отреагировало положительно. К 1970 году более одной трети боевых сил Австралии сражались бок о бок с США во Вьетнаме. Как писал один австралийский журналист в самом начале участия Австралии во Вьетнаме:
Почему Австралия вовлечена в войну во Вьетнаме? Отчасти потому, что мы думаем, что победа коммунистов там поставит под угрозу остальную часть Юго-Восточной Азии и поставит под угрозу нашу безопасность, а отчасти из-за необходимости убедить американцев в том, что мы больше, чем союзники лишь на бумаге. …Это своего рода страхование жизни, которое мы оформляем.
Обнадёживает раннее взаимодействие Австралии с администрацией Никсона после выступления на Гуаме. Во время визита в Белый дом в 1969 году министра иностранных дел Австралии Джона Гортона заверили, что Америка по-прежнему привержена как Австралии, так и Новой Зеландии, Договору о взаимной безопасности Австралии, Новой Зеландии и Соединённых Штатов и СЕАТО. Гортона, в свою очередь, пообещал: «Где бы Соединённые Штаты ни сопротивлялись агрессии… мы пойдём с вами рука об руку». Два неожиданных события изменили стратегию Австралии. Во-первых, Никсон шокировал союзников США резким поворотом в сторону Китая и хаотичным отступлением из Вьетнама. Во-вторых, австралийская Лейбористская партия выиграла выборы в Австралии в 1972 году, вернувшись к власти впервые за 22 года.
Сохраняющиеся сомнения австралийских официальных лиц в надёжности Америки усилились в 1971 году, когда Никсон неожиданно решил посетить Пекин. Этот шаг Никсона унизил администрацию премьер-министра Уильяма МакМэхона, на которую Лейбористская партия оказывала давление с целью занять более гибкую позицию по отношению к Китаю. МакМэхон публично поддержал этот шаг, но в частных телеграммах в Вашингтон жаловался:
Мы оказались в затруднительном положении из-за отсутствия каких-либо предвидений… тем более что мы пытались при любых обстоятельствах координировать нашу политику и поддерживать вас.
Помимо внутриполитического беспорядка, созданного дипломатическим взаимодействием Никсона с Австралией, этот шаг еще больше усилил опасения по поводу достоверности договорных обязательств США. В телеграмме МакМэхона премьер-министру Японии Сато говорилось: «В этих обстоятельствах утверждение (Китая) и изгнание Тайваня (из Организации Объединённых Наций) кажутся неизбежными. Не будучи паникёром, я вынужден задаться вопросом, действительно ли это не то, что составляет намерения американцев».
Таким образом, в начале 1970-х годов Австралия столкнулась с двумя конфликтующими стратегическими тенденциями. С одной стороны, австралийские лидеры считали, что они находятся в относительно благоприятной обстановке в плане безопасности. Действительно, правительство премьер-министра Гофа Уитлама считало, что страна «не столкнётся с прямой военной угрозой в ближайшие 15 лет». С другой стороны, Австралия остро осознавала, что ее давний покровитель, вероятно, будет играть меньшую роль в будущем. Хотя Договор о взаимной безопасности Австралии, Новой Зеландии и Соединённых Штатов оставался неизменным, и австралийские лидеры оценивали, что «Соединённые Штаты останутся самой могущественной страной в мире в экономическом и военном отношении на долгие годы», они также всё больше осознавали, что «сила США была не абсолютной или безусловной».
Расширение связей с другими региональными игроками было основным, но не единственным ответом Австралии на «доктрину Гуама». Уитлам также был одним из первых сторонников более сговорчивого подхода к Китаю.
Поэтому правительство Уитлама начало проводить новую стратегию: расширение связей с ведущими азиатскими странами, которые, как давно верил Уитлам, будут иметь всё большее влияние на будущее Австралии. В своей речи 1973 года Уитлам утверждал, что азиатский регионализм будет «одним из краеугольных камней внешней политики Австралии на 70-е годы», обозначив отход страны от зависимости от единственного могущественного союзника. Ранним признаком нового направления, в котором движется Австралия, стало решение Уитлама переломить почти два десятилетия относительного отчуждения между Австралией и Индией. Его визит в Индию в 1973 году стал первым визитом австралийского премьер-министра за более чем десятилетие. Это сопровождалось другими неожиданными политическими шагами, такими как отказ от противоречивой иммиграционной политики «Белой Австралии» и принятие более нейтральной линии по поводу отношений Индии с Советским Союзом.
Уитлам также предпринял аналогичные шаги для более тесного взаимодействия с Японией и недавно созданной Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН). Уитлам преодолел свою бюрократию и одобрил предложение японского правительства о новом широкомасштабном двустороннем договоре. Утверждая, что «для Японии и Австралии было бы уместно в формальном контексте признать очень большую взаимозависимость, которую они имеют друг от друга», Уитлам подтолкнул своё правительство к разработке проекта, который в конечном итоге стал Основным договором 1976 года о дружбе и сотрудничестве. Тем временем правительство Уитлама обратилось к АСЕАН, зарекомендовав себя в качестве первого «партнёра по диалогу» ассоциации на государственном уровне и выступив за создание новой паназиатской региональной организации, которая поможет интегрировать Юго-Восточную Азию и её соседей.
Расширение связей с другими региональными игроками было основным, но не единственным ответом Австралии на «доктрину Гуама». Уитлам также был одним из первых сторонников более сговорчивого подхода к Китаю. Он настаивал на том, что континентальное правительство «в первую очередь – китайское, во вторую – маоистское, а в третью – коммунистическое». Австралия быстро нормализовала отношения с Китаем. Это примирение помогло уменьшить опасения Австралии по поводу поддерживаемых Китаем мятежей в Юго-Восточной Азии. Со временем Австралия, как и многие другие азиатские союзники, столкнулась с растущей напряжённостью между своим союзом в области безопасности с США и всё более тесным экономическим партнёрством с Китаем.
Годы, последовавшие за «доктриной Гуама», также породили новые дискуссии об оборонной стратегии Австралии, и австралийские стратеги впервые стали заигрывать с идеей опоры на собственные силы. Как позже утверждал один чиновник, «семидесятилетняя традиция оборонного мышления, казалось, была разрушена результатами войны во Вьетнаме». Документ Австралийского комитета обороны 1971 года «Стратегические основы оборонной политики Австралии» заложил основу для стремления Австралии к большей автономии. В документе утверждается, что передовая оборона стала устаревшей концепцией, поскольку она опиралась на «присутствие, политику и приверженность США в Юго-Восточной Азии», которые больше не гарантировались. Признавая, что Австралия не сталкивается с непосредственными угрозами, документ утверждает, что стране нужны новые стратегические концепции, которые могли бы учитывать «существенные изменения… которые потенциально могут перерасти в более позднее десятилетие в более активную угрозу для безопасности Австралии». Таким образом, идея автономии стала более явной частью стратегии Австралии в 1970-х годах, как это зафиксировано в обзоре обороны 1972 года. Когда в 1976 году правительство опубликовало свой первый официальный документ по общественной обороне, в нём более чётко изложено логическое обоснование этой концепции:
Даже несмотря на то что наша безопасность может в конечном итоге зависеть от поддержки США, мы в долгу перед собой и должны суметь создать усилия национальной обороны, которые позволили бы максимизировать риски и издержки любой агрессии.
Таким образом, «доктрина Гуама» вызвала в Австралии пересмотр стратегии. Лидеры в Канберре считали, что Австралия имеет относительно безопасную внешнюю среду, и сохраняли уверенность, что Соединённые Штаты защитят её от прямых угроз, но они не почивали на лаврах. Вместо этого правительство Уитлама быстро продвинулось к расширению отношений Австралии, налаживая связи с Японией, Индией, Индонезией и Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии и даже, в некоторой степени, с Китаем. Эти усилия были направлены на то, чтобы более тесно связать Австралию с её ближайшим регионом, укрепить отношения с партнёрами-единомышленниками и найти определённое соглашение с Китаем в попытке застраховаться от будущих изменений в стратегии США. Этот регионализм стал отличительной чертой австралийской стратегии, которая сохранилась до наших дней.
Таиланд: доброжелательный союзник
Возможно, наиболее тревожной реакцией на провозглашение «доктрины Гуама» было решение пойти навстречу коммунистическим державам. Наиболее ярким примером такой реакции является Таиланд. Неуклонное отступление американских войск из Юго-Восточной Азии и медленное разрушение СЕАТО, которые обеспечивали оплот против коммунистических мятежей, спровоцировали нестабильность в Таиланде. Эти реалии и осознание того, что Соединённые Штаты вряд ли предоставят адекватную военную или экономическую поддержку, заставили тайских лидеров изменить свою стратегию. Позднее министр иностранных дел Танат Хоман резюмировал уроки этого периода:
Для Таиланда… его разочаровывающий опыт с SEATO преподал ему урок, что бесполезно и даже опасно связывать свою судьбу с далекими державами, которые могут уйти от обязательств в любой момент.
Таиланд был одним из самых верных союзников Америки в начале холодной войны, с энтузиазмом присоединившись к борьбе с коммунизмом и подписав американо-тайское соглашение о логистике, которое способствовало строительству нескольких американских авиабаз по всей стране. Центральное место Таиланда в региональном военном присутствии Америки, однако, выявило относительную слабость американских гарантий безопасности в Юго-Восточной Азии, что давно вызывало беспокойство у тайских лидеров. Когда Никсон вступил в должность, телеграмма из посольства США в Бангкоке предупредила о «достоверных сведениях о том, что тайские лидеры в настоящее время настроены подвергать сомнению и сомневаться в твёрдости намерений США в Юго-Восточной Азии». Тем не менее вполне возможно, что администрация Никсона смогла бы преодолеть эти проблемы. Он быстро приступил к решению проблем, связанных с отказом Таиланда, предоставив на высоком уровне заверения в приверженности Америки не только СЕАТО, но и «коммюнике Таната – Раск» 1962 года. Хотя тайские лидеры выразили некоторую неуверенность в потенциальных последствиях нового плана Никсона, они также были открыты для предложений, выразив готовность страны «позаботиться о собственной защите».
<p
Однако исполнительная власть в Вашингтоне была не единственным игроком, формировавшим представление Таиланда об американском авторитете. Летом и осенью 1969 года Сенат США провел серию слушаний, в которых была выражена резкая критика участия Америки во Вьетнаме и подчеркнута приверженность США Таиланду. Слушания нанесли ущерб альянсу по двум направлениям. Во-первых, они представили публичный и весьма критический отчёт о финансовой поддержке, которую Соединённые Штаты оказали тайским силам, и это было откровением, из которого тайским лидерам стало ясно, что альянс рассматривается только как возможность использовать Таиланд в «наёмном рэкете». Это повествование также подорвало способность администрации Никсона предоставить правительству Таиланда усиленную военную помощь, хотя правительство Таиланда ясно дало понять, что эта поддержка имеет важное значение для его самообороны.
Во-вторых, и, возможно, это было наиболее разрушительно, имела место публичная борьба между администрацией Никсона и сенатором Дж. Уильямом Фулбрайтом из-за секретного американо-таиландского плана действий в чрезвычайных ситуациях, который был разработан при администрации Джонсона. Стремясь успокоить возмущение Конгресса по поводу этого нового, якобы секретного, военного обязательства перед правительством Таиланда, и госсекретарь, и министр обороны публично дезавуировали этот план. Госсекретарь Уильям Роджерс назвал план «придатком, который является пережитком давно минувших дней». Руководство Таиланда, которое рассматривало этот план как ключевой символ доверия к альянсу, ясно дало понять, что рассматривает эти заявления
не только как отказ от совместного плана действий в чрезвычайных ситуациях, но и как отказ от взятых на себя обязательств.
Дальнейшее военное и экономическое размежевание США оставило у тайских лидеров ощущение, что у них нет другого выбора, кроме как искать нового могущественного партнёра.
Перед лицом Конгресса и политической элиты США, которые были враждебно настроены к размещению сил за границей и не желали оказывать военную помощь и поддержку союзникам, правительство Таиланда стало глубоко поляризованным. Возник раскол между военными лидерами, которые оставались приверженными Соединённым Штатам и антикоммунистической миссии, и гражданскими лидерами, которые всё больше сомневались в авторитете Америки. Проблема, как объяснил министр иностранных дел Таиланда на встрече с официальными лицами США, заключалась в том, что «несмотря на выраженное намерение президента Никсона и его администрации», правительство Таиланда не могло быть уверенным, «действительно ли американский народ стоит за доктриной Никсона». К концу 1969 года стало ясно, что правительство Таиланда находится в процессе «мучительной переоценки» своей внешней политики и союза с США. Хотя правительство продолжало оказывать частную поддержку усилиям США во Вьетнаме, оно стало менее громким в своей поддержке Соединённых Штатов.
Наиболее заметным сдвигом во внешней политике Таиланда стало его сближение с Китаем. Стремление Бангкока приспособиться к Пекину было поразительным для правительства, которое было одним из самых яростных антикоммунистических режимов в Юго-Восточной Азии. На протяжении 1970-х годов правительство Таиланда начало постепенно восстанавливать имидж Китая в глазах тайской общественности, и в течение следующего десятилетия это раннее соглашение переросло в более существенное стратегическое партнёрство. Китайские лидеры спокойно согласились на такие шаги, как прекращение поддержки Коммунистической партии Таиланда, в то время как тайцы, в свою очередь, согласились предоставить «красным кхмерам» доступ на территорию Таиланда и остались нейтральными после нападения Китая на Вьетнам.
Поразительный поворот Таиланда в значительной степени был вызван необходимостью. Дальнейшее военное и экономическое размежевание США оставило у тайских лидеров ощущение, что у них нет другого выбора, кроме как искать нового могущественного партнера. На экономическом фронте Таиланд имел дело с ослаблением экономики, усугубляемым потерей финансовой поддержки США после окончания войны во Вьетнаме. Двусторонние разногласия с администрацией Никсона по поводу продаж риса США, которые подрывали конкурентоспособность самого ценного экспорта Таиланда, создавали впечатление, что Америка стала не только ненадёжным военным союзником, но и ненадёжным экономическим партнёром. Когда нефтяное эмбарго 1973 года нанесло еще больший ущерб слабой экономике Таиланда, китайские лидеры воспользовались этой возможностью, предложив дизельное топливо по «дружеской цене», чтобы улучшить негативное общественное мнение о Китае среди тайской общественности. Резкое падение Пномпеня и Сайгона в 1975 году заставило тайское руководство также пересмотреть свои отношения в сфере безопасности. В конечном итоге они решили, что более тесное партнёрство с Китаем может стать опорой против потенциальной вьетнамской агрессии. К началу 1980-х годов отношения безопасности между двумя странами настолько расцвели, что глава Генерального штаба Народно-освободительной армии многозначительно сказал:
Если Вьетнам осмелится совершить вооружённое вторжение в Таиланд, китайская армия не будет бездействовать. Мы будем поддерживать тайский народ в защите своей страны.
Согласие было самым значительным сдвигом во внешней политике Таиланда в начале 1970-х, но не единственным. Тайские лидеры также стремились расширить свои региональные связи через недавно созданную Ассоциацию государств Юго-Восточной Азии. Хотя создание ассоциации произошло до прихода к власти администрации Никсона, предполагаемое отступление Америки из этого региона в начале 1970-х годов сыграло значительную роль в поощрении лидеров Таиланда и других стран Юго-Восточной Азии к тому, чтобы они увидели в ней более значимую роль. Отражая растущее недовольство Таиланда Соединёнными Штатами, Хоман решил «больше полагаться на добрососедскую взаимную поддержку, чем на более сильные государства». Тайские лидеры начали прорабатывать более явно азиатскую стратегическую ориентацию. Они поддержали идею Ассоциации государств Юго-Восточной Азии, рассмотрели новые договорённости о безопасности границ с другими государствами – членами АСЕАН и поддержали стремление Малайзии к концепции нейтралитета, направленной на предотвращение вмешательства внешних держав в дела Юго-Восточной Азии. Хотя Таиланд не был в восторге от идеи нейтралитета АСЕАН, его окончательное принятие Декларации о Зоне мира, свободы и нейтралитета в 1971 году стало ещё одним замечательным поворотом в политике для страны с такими стойкими антикоммунистическими традициями. Таким образом, «доктрина Гуама» подтолкнула Таиланд к переосмыслению того, как управлять отношениями с неазиатскими державами, что привело к желанию как примирить соседей-коммунистов, так и оградить Юго-Восточную Азию от внешнего влияния.
Как показывает опыт Японии, Южной Кореи, Австралии и Таиланда, «доктрина Гуама» по-разному повлияла на союзников США. Все четыре страны приняли элементы нескольких стратегий, но каждый из союзников использовал свой набор подходов. Япония в значительной степени усилила свой союз с Соединёнными Штатами, в то время как Южная Корея и Австралия стремились увеличить свои рычаги воздействия и застраховаться от возможного выхода США за счёт создания независимого военного потенциала или инвестирования в региональные отношения. Таиланд, с другой стороны, не видел другого выхода, кроме как приспособиться к стране, которую он раньше считал противником. Двумя ключевыми факторами в определении того, какой путь выбрала страна, были восприятие внешних угроз и восприятие надёжности альянса. Когда угроза считалась высокой, а Америка – надёжной, лидеры с большей вероятностью привязывались к Соединённым Штатам. Когда угроза воспринималась как относительно низкая или Вашингтон считался ненадёжным, союзники США предпочли автономизацию, усиление или приспособление.
Простираясь на пять десятилетий вперед, подход Трампа к альянсам с точки зрения лозунга «Америка прежде всего» выглядит не столько как новый сценарий, сколько как продолжение предыдущего. Вскоре после своей победы на выборах Трамп настаивал на том, что союзники США не «оплачивали свои счета», и подверг сомнению ценность сохранения передовых войск в Японии и Южной Корее. Он также заявил, что «мы должны быть непредсказуемыми, начиная с этого момента», ссылаясь на так называемую «теорию сумасшедшего» Никсона – попытку гарантировать, что «вы никогда не сможете указать пальцем на то, что он может сделать дальше». Трамп также объявил в своей инаугурационной речи, что он пересмотрит международную роль страны, комментируя:
С этого момента Америка будет превыше всего остального. Каждое решение о торговле, налогах, иммиграции и иностранных делах будет приниматься в интересах американских рабочих и американских семей.
Байден ясно дал понять, что он планирует использовать другой подход к союзникам США, чем его предшественник. Действительно, один эксперт по внешней политике предположил, что Байден перейдёт от позиции «Америка прежде всего» к подходу «союзники прежде всего». Байден также предвещает возвращение к предсказуемости, которую будут приветствовать союзники и партнёры. Но так же как влияние «доктрины Гуама» продолжалось после отставки Никсона, будущим политикам США, вероятно, придётся бороться с отголосками подхода «Америка прежде всего» ещё долгое время после президентства Трампа. Как это часто бывает, история не повторяется, а рифмуется. Таким образом, администрации Байдена следует помнить о четырёх уроках «доктрины Гуама», которые применимы и сегодня.
В 1969 году из заявлений и действий Никсона стало ясно, что Соединённые Штаты сократят своё военное присутствие в некоторых частях Азии, а региональным союзникам Америки придется всё в большей степени самостоятельно решать свои собственные дела. Стратегия Никсона во многих отношениях была величайшим успехом «доктрины Гуама», а также её наиболее явной слабостью. С одной стороны, Соединённые Штаты получили именно то, что искали: азиатские государства начали изучать новые варианты создания автономного потенциала. Некоторые также стремились укрепить региональный порядок за счёт укрепления внутрирегиональных связей между сторонами по принципу «колесо и спицы». Таким образом, «доктрина Гуама» ускорила азиатский регионализм, что в конечном итоге оказалось более устойчивым, чем модели коллективной безопасности, основанные на ключевой роли Соединённых Штатов, такие как Организация Договора о Юго-Восточной Азии.
С другой стороны, основным недостатком подхода Никсона было то, что он ускорил нарратив «Азия для азиатов», косвенно определяющий Соединённые Штаты как аутсайдера. Подпитывая веру в то, что уход Америки из Вьетнама был просто предвестником более масштабного отступления из региона, лидеры США уменьшили свои рычаги влияния на принятие решений союзниками. Союзники, такие как Южная Корея, стремились к независимому потенциалу, который мог бы ещё больше дестабилизировать регион, в то время как Австралия, Таиланд и другие строили региональные связи, которые отделяли их от Соединённых Штатов. Таким образом, передача региональных полномочий имела как положительные, так и отрицательные последствия. Она сплотила региональные государства, но тем самым подорвала влияние Америки в последующие годы.
Этот урок должен послужить предупреждением для лидеров в Вашингтоне. Столкнувшись с неуверенностью в отношении обязательств Америки, большинство государств региона вряд ли усилят свои позиции в отношении Вашингтона. Как заметил Кори Шак, «когда Соединённые Штаты отступают, их союзники отступают ещё дальше». В последние несколько лет союзники США в Азии вновь открыто выступали за стратегическую автономию, а также за усиление азиатского регионализма: от стремления союзников, таких как Южная Корея, расширить свою внутреннюю оборонную промышленность – до принятия двух новых региональных торговых соглашений. Вашингтону придётся проявить осторожность, чтобы побудить союзников стать более самостоятельными, но при этом не оставлять Соединённые Штаты в стороне – в регионе, который имеет тенденцию взаимодействия в большей степени внутри Азии и в меньшей степени за пределами Тихого океана.
Урок 2: Транзакционная политика подрывает альянсы
Не только сокращение американского военного присутствия в Тихом океане вызвало беспокойство у союзников США в 1970-х годах. Этому способствовал также более транзакционный экономический подход, который принял Никсон, когда отказался от Бреттон-Вудской системы. Послевоенные союзнические отношения, которые Соединённые Штаты установили в Азии, основывались не только на гарантиях обороны. Американская торговля и инвестиции помогли ускорить резкий послевоенный рост региона, особенно в таких союзных странах, как Япония и Южная Корея. Война во Вьетнаме принесла дополнительные экономические выгоды, способствуя коммерческому экспорту и торговле с союзниками, а также обеспечив значительную экономическую помощь США в обмен на их вклад в военные усилия. Соединённые Штаты нарушили эти экономические связи, когда наложили на своих союзников 10-процентный тариф на импорт и разрушили финансовую систему Бреттон-Вудса, а также свернули свою помощь во время войны.
Заглядывая вперёд, если Соединенные Штаты надеются стимулировать своих союзников к укреплению, автономизации или приспособлению, им нужно будет сосредоточиться на экономических основах своих союзнических отношений.
Этими действиями администрация Никсона дала понять, что Соединённые Штаты становятся менее предсказуемыми и надёжными – не только как военный союзник, но и как экономический партнёр. Конец конвертируемости доллара в золото, который стал известен как «шок Никсона», внёс новые трения в союзнические отношения США как раз в тот момент, когда союзники США также начали выстраивать новые торговые отношения с Китаем. В течение следующих трёх десятилетий азиатские союзники стремились к более тесным экономическим связям с Пекином, который неоднократно извлекал выгоду из предполагаемого экономического отсутствия Соединённых Штатов во время азиатского финансового кризиса и недавней рецессии, вызванной пандемией. Короче говоря, транзакционная американская экономическая политика ускорила принятие транзакционной политики безопасности союзников.
Транзакционные отношения, основанные только на общих краткосрочных интересах, поддерживать трудно. Экономическая мощь и политическое взаимодействие дали Пекину не только влияние, но и существенные рычаги воздействия на союзников и партнёров США. Достаточно взглянуть на то, как Китай использовал экономическое управление государством против Японии в 2010 году, Филиппин в 2012 году, Вьетнама в 2014 году, Южной Кореи в 2017 году или Австралии в 2020 году, чтобы увидеть влияние экономической мощи Пекина в регионе. Не менее важно, что региональные оценки упадка Америки в основном основаны на представлениях об ослаблении экономического влияния США и его внутреннем повороте в торговле. Руководители США должны будут заверить союзников в том, что Вашингтон планирует восстановить своё экономическое лидерство в Тихом океане в дополнение к восстановлению своего военного присутствия. Следовательно, более эффективное согласование союзов США на основе общих принципов и институтов будет иметь ключевое значение для дальнейшего продвижения Соединённых Штатов.
Разрыв между администрацией Никсона и законодательной ветвью власти в связи с обязательствами страны за рубежом стали серьёзным препятствием на пути реализации «доктрины Гуама». Хотя администрация Никсона неоднократно давала азиатским союзникам заверения относительно непреходящей роли Америки как тихоокеанской державы и её готовности предложить помощь, союзники США становились всё более скептически настроенными по поводу того, что исполнительная власть может выполнить свои обещания. Такие союзники, как Южная Корея и Таиланд, неоднократно разочаровывались по поводу обещаний помощи и поддержки, которые не были реализованы, что способствовало их окончательным решениям о поиске большей автономии и соглашения с Пекином.
Сегодня сочетание кажущейся ненадёжности Америки и агрессивности Китая создаёт аналогичные проблемы для управления альянсом. Иностранные лидеры взвешивают перспективу того, что транзакционный подход Трампа и двойственное отношение к зарубежным обязательствам, возможно, не были отклонением от нормы, а могли представлять собой новый, но закономерный поворот во внешней политике США. Чёткое согласование между Белым домом и Капитолийским холмом будет необходимо, чтобы убедить азиатских лидеров и азиатскую общественность в том, что Соединённые Штаты останутся заслуживающими доверия в предстоящие годы, независимо от того, кого американская общественность выберет президентом.
Союзники США должны быть убеждены в том, что президентские инициативы пользуются поддержкой законодательной ветви власти и любые обязательства США имеют достаточную поддержку обеих партий, чтобы гарантировать, что они будут существовать и при следующей администрации. Администрации Обамы и Трампа подверглись критике со стороны региональных союзников за неспособность адекватно реализовать свои азиатские стратегии. Поскольку администрация Байдена стремится разработать новые инициативы в Индо-Тихоокеанском регионе, ей необходимо будет заручиться поддержкой законодателей, чтобы реализовать их. К счастью, Конгресс уделяет всё больше внимания Индо-Тихоокеанскому региону. Недавняя поддержка «Азиатской инициативы по обеспечению гарантий» и «Тихоокеанской инициативы сдерживания» была отмечена во всём регионе. Исполнительная и законодательная ветви власти должны использовать этот импульс.
На первый взгляд может показаться, что доктрина Никсона имеет мало общего с региональной динамикой сейчас, более полувека спустя. С тех пор Советский Союз распался, союзники США процветали, Китай возвысился, а многие азиатские государства демократизировались. Более того, трудно представить себе двух более уникальных лидеров или периодов времени в новейшей истории Америки, чем Ричард Никсон в конце 1960-х годов или Дональд Трамп во втором десятилетии XXI века. Короче говоря, почему наблюдатели должны полагать, что Азия в 1969 году преподаёт какие-то уроки для подходов к региону в 2021 году?
Хотя было бы действительно неразумно проводить прямую связь между решениями о союзниках в эти два разных периода, некоторые исторические сходства очевидны. Из союзников Америки в Азии Япония чувствовала себя наиболее комфортно, работая с Трампом, в значительной степени увеличивая свой вклад в альянс, как это было при Никсоне. Южная Корея боролась с непредсказуемостью обоих американских президентов, что привело её к стремлению к более независимым возможностям. Австралия работала в обе эпохи, чтобы поддерживать участие США, одновременно углубляя свои связи с другими региональными партнерёми по безопасности в качестве защиты от размежевания с США. И при Никсоне, и при Трампе Таиланд стремился к расширению контактов с Китаем, сохраняя при этом военные связи с Соединёнными Штатами.
Эти сходства – не просто совпадения. Решения о выравнивании баланса в Азии сегодня принимаются под воздействием многих из тех же структурных факторов, что и 50 лет назад. География региона не изменилась: Япония и Южная Корея находятся в Северо-Восточной Азии, недалеко от наиболее вероятных зон регионального конфликта, а Австралия и Таиланд находятся за тысячи миль. Между тем Япония и Австралия склонны ожидать, что Соединённые Штаты будут привержены их безопасности, потому что американские силы полагаются на их территорию для базирования и на свои силы для операций коалиции. Южнокорейские и тайские лидеры были больше озабочены перспективами отказа Вашингтона в оба периода, отчасти потому, что они играют менее прямую роль в уравновешивании главных угроз Соединённым Штатам со стороны великих держав. В 1969 и 2016 годах американские лидеры стремились переориентировать конкуренцию между великими державами, переложив большую часть бремени на союзников и партнёров. Хотя политика Никсона и Трампа во многом различалась, структурное сходство побудило союзников США сделать аналогичный выбор в обеих эпохах.
Заключение
Опросы показывают, что многие азиаты воспринимали Соединённые Штаты при Трампе как слабого, беспринципного, отстранённого и непредсказуемого игрока. В последние годы союзники указали, что они рассматривают иные варианты, помимо привязки к Соединённым Штатам, включая усиление, автономизацию и приспособление. Обращение вспять этих тенденций пользуется поддержкой обеих партий в США, но опыт Америки после «доктрины Гуама» Никсона предполагает, что на это потребуется время. И успех Вашингтона будет существенно зависеть от обстоятельств соответствующего союзника или партнёра. Тем не менее американским лидерам придётся убедить своих азиатских коллег в том, что Соединённые Штаты остаются сильными, принципиальными, заинтересованными и предсказуемыми.
Это сложная задача, но есть основания для оптимизма в отношении будущего альянсов США в Азии. Соединённые Штаты по-прежнему сохраняют многие из своих давних преимуществ, особенно по сравнению с Китаем. Во-первых, у Вашингтона есть десятки союзников по договору и глобальная сеть партнёров. Во-вторых, Америка имеет опыт сражений от имени своих друзей по всему миру. В-третьих, лидеры США часто отстаивали (хотя и несовершенно) общие ценности и принципы, которые нравятся многим их союзникам и партнёрам. Наконец, несмотря на то что Трамп придерживался подхода «Америка прежде всего», иностранная общественность по-прежнему доверяет США больше, чем Китаю. Эти существенные и устойчивые преимущества являются причинами, по которым большинство стран Азии предпочли бы большее, а не меньшее участие США. Однако если Соединённые Штаты не выполнят обещаний по поддержанию регионального взаимодействия, их вес в регионе значительно упадёт.
Немногие американские союзники в Азии вспоминают лето 1969-го с чувством ностальгии. Но если помнить об уроках «доктрины Гуама», это может помочь Соединённым Штатам избежать повторения ошибок альянса 50 лет спустя. Опыт Америки после введения этой доктрины показывает, что, если страна сможет использовать свои преимущества, союзники и партнёры США будут более уверены в продолжении участия США и будут охотнее нести бремя взаимной ответственности.
Нет Комментариев